ELEKTRİK FATURALARINDA KAYIP KAÇAK BEDELİ

Elektrik enerjisi piyasası, modern iktisadi hayatın en temel yapı taşlarından birini oluşturmakla birlikte, idari ve mali özerkliğe sahip düzenleyici kurumlar aracılığıyla sıkı bir denetime tabi tutulmaktadır. Türkiye’de elektrik piyasasının işleyişi, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli bir şekilde tüketicilere sunulması amacıyla oluşturulan 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu (mülga bölümleri ve güncel 6446 sayılı Kanun ile birlikte) çerçevesinde şekillenmektedir. Bu piyasa içerisinde en çok tartışılan ve yargı kararlarına konu olan hususlardan biri, tüketicilerin faturalarına yansıtılan kayıp-kaçak bedeli, sayaç okuma bedeli ve dağıtım sistemi kullanım bedeli gibi kalemlerdir. Bu bedellerin hukuki niteliği, sadece bir özel hukuk sözleşmesinin unsuru olmalarından değil, aynı zamanda devletin egemenlik yetkisine dayalı düzenleyici işlemlerinin bir sonucu olmalarından kaynaklanmaktadır. Tüketici hakları ile kamu otoritesinin düzenleme yetkisi arasındaki denge, bu noktada idare hukukunun ve özel hukukun kesişim kümesinde yer almaktadır.

Elektrik faturalarındaki fiyatlandırma politikaları, serbest piyasa koşulları ile kamu yararı gözetilerek kurulan "ulusal tarife" sistemi üzerine inşa edilmiştir. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), kanunla kendisine verilen yetki çerçevesinde, elektriğin piyasada arz ve talebe göre oluşacak maliyetlerinin yanı sıra, şebeke kayıplarını ve sistem işletim maliyetlerini de kapsayan tarifeler belirlemektedir. Bu tarifeler, sadece belirli bir bölgeyi veya kişiyi değil, piyasadaki tüm aktörleri bağlayan "genel ve düzenleyici işlemler" niteliğindedir. Dolayısıyla, bir elektrik dağıtım şirketinin tüketiciden tahsil ettiği bedeller, şirketin kendi inisiyatifiyle belirlediği bir "haksız şart" değil, yasal bir zorunluluğun gereğidir. Yargıtay’ın bu konudaki güncel yaklaşımı, idari bir işlem olan tarife kararları iptal edilmediği sürece, adli yargı mercilerinin veya tüketici hakem heyetlerinin bu bedellerin iadesine karar veremeyeceği yönündedir. Bu akademik analizde, kayıp-kaçak bedelinin kanuni dayanaklarını, tarifelerin hukuki bağlayıcılığını ve yargısal denetim yollarını detaylı bir perspektifle ele alacağız.

ELEKTRİK PİYASASI KANUNU VE EPDK YETKİSİ

4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 1. maddesi, kanunun amacını açıkça ortaya koymaktadır: "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanmasıdır." Bu şeffaf piyasanın oluşturulması ve denetlenmesi görevi ise aynı kanunun 4. maddesi uyarınca Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na (EPDK) verilmiştir. EPDK, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişiliğini haiz bir otorite olarak, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak fiyatlandırma esaslarını saptama ve denetleme yetkisine sahiptir.

EPDK’nın en kritik görevlerinden biri, tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak tarifeleri belirlemektir. Kanun’un 4. maddesinin son fıkrası, Kurumun bu fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve denetlenmesinden sorumlu olduğunu vurgular. Ayrıca Kurulun görevleri arasında, "tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak" (m. 5/6-c) da yer almaktadır. Bu düzenleme yetkisi, Kurulun aldığı kararların idari birer işlem (düzenleyici işlem) olmasını sağlar. İdare hukukunun genel ilkeleri gereği, idari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar. Bir idari işlem yetkili merci tarafından geri alınmadıkça veya yetkili idari yargı mercii tarafından iptal edilmedikçe geçerliliğini korur ve tüm ilgilileri bağlar. Elektrik faturalarındaki bedeller de bu "bağlayıcı" tarifelerin birer parçasıdır.

Kurumun yetkisi, sadece fiyat belirlemekle sınırlı değildir; aynı zamanda piyasada faaliyet gösteren lisans sahibi şirketlerin bu tarifelere uymasını zorunlu kılmaktadır. Dağıtım şirketleri, EPDK tarafından onaylanan tarifeler dışında herhangi bir bedel tahsil edemezler. Aynı zamanda, tarifede yer alan bir kalemi tahsil etmeme gibi bir yetkileri de bulunmamaktadır. Bu durum, elektrik piyasasında mali dengenin korunması ve sistemin sürdürülebilirliği için getirilmiş yasal bir zorunluluktur. Lisans sahibi şirketler, Kurul kararlarına aykırı hareket ettikleri takdirde ağır idari para cezaları ile karşı karşıya kalırlar. Dolayısıyla, kayıp-kaçak bedeli gibi kalemlerin tahsili, şirketlerin iradi bir tercihi değil, hukuki bir ödevin ifasıdır.

ULUSAL TARİFE VE KAYIP-KAÇAK BEDELİ KAVRAMI

Elektrik faturalarına yansıtılan kayıp-kaçak bedeli, teknik olarak iki unsurdan oluşur: Birincisi, elektriğin iletimi ve dağıtımı sırasında fiziksel nedenlerle meydana gelen kayıplar (teknik kayıp); ikincisi ise enerji hırsızlığı veya kaçak kullanım nedeniyle oluşan kayıplardır (teknik olmayan kayıp). 4628 sayılı Kanun’un geçici 9. maddesinde "ulusal tarife" adı altında düzenlenen bu sistem, Türkiye’nin her yerindeki tüketicilerin benzer maliyetlerle enerjiye ulaşmasını hedefler. EPDK’nın 28/12/2010 tarihli ve 2999 sayılı kararı gibi kurul kararlarıyla, bu kayıp-kaçak oranları ve maliyetleri birer tarife unsuru olarak belirlenmiş ve perakende satış fiyatının içine yedirilmiştir.

Ulusal tarife uygulaması, enerjinin dağıtımı ve işletimi sırasında oluşan maliyetlerin piyasadaki tüm tüketicilere adil bir şekilde dağıtılmasını amaçlayan bir idari politikadır. Bu sistemde, lisans sahibi dağıtım şirketleri bakımından yasal bir zorunluluk bulunmaktadır. Şirketler tarifeyi değiştiremeyeceği gibi, tarifede yer alan bir bedeli tahsil etmekten imtina da edemezler. Tarifelere uyma yükümlülüğü, kamu hizmetinin sunulmasıyla ilgili bir disiplin kuralıdır. Bu bedeller faturalarda ayrı bir kalem olarak gösterilse de gösterilmese de, aslında Kurul tarafından onaylanan "toplam fiyatın" (tarifenin) ayrılmaz bir cüzüdür. Bu nedenle, tüketicinin "ben kullanmadığım elektriğin bedelini ödemem" şeklindeki itirazı, özel hukuk mantığıyla doğru görünse de, elektrik piyasasının idari rejiminde tarife bütünlüğü ilkesiyle çelişmektedir.

Tarifelerin belirlenmesi süreci, Kurumun teknik uzmanlığına dayanan karmaşık ekonomik ve mühendislik verileriyle yürütülür. Kurul kararı, idari bir düzenleyici işlem olarak hem tüzel kişileri hem de gerçek kişileri bağlar. Eğer bu tarifelerin (ve dolayısıyla kayıp-kaçak bedelinin) hukuka veya hakkaniyete aykırı olduğu iddia ediliyorsa, bu iddianın adresi adli yargı mahkemeleri değil, idari yargı mercileridir. İdari yargıda açılacak bir iptal davası sonucunda ilgili Kurul kararı iptal edilmediği sürece, adli yargı hakiminin bu tarifeyi "yok sayma" veya "haksız şart" olarak niteleme yetkisi hukuk düzenimizde mevcut değildir.

LİSANS SAHİBİ ŞİRKETLERİN TARİFE YÜKÜMLÜLÜĞÜ

Elektrik piyasasında faaliyet gösteren dağıtım ve perakende satış şirketleri, bu hizmetleri devletten aldıkları "lisans" kapsamında yürütürler. Lisans, sahibine belirli haklar verirken aynı zamanda piyasa kurallarına ve Kurul kararlarına sıkı bir bağlılık yükümlülüğü getirir. 4628 ve 6446 sayılı kanunlar uyarınca, lisans sahibi şirketler, EPDK tarafından onaylanan tarifelere uymakla mükelleftir. Bu yükümlülük, piyasada keyfiyetin önlenmesi ve tüketiciler arasında ayırımcılık yapılmaması için kritik öneme sahiptir. Dağıtım şirketinin faturalara kayıp-kaçak bedeli yansıtmaması, Kurul tarafından belirlenen fiyatlandırma sistemine müdahale etmesi anlamına gelir ki bu durum lisansın ihlali sayılır.

Şirketlerin tarifeler üzerinde herhangi bir inisiyatif alanı bulunmamaktadır. Yani bir şirket, "ben bu bölgedeki tüketicilerden kayıp-kaçak bedeli almayacağım" diyerek tarife dışına çıkamaz. Tarifeler, bir bütün olarak onaylanır ve yürürlüğe girer. Bu bütünlük içerisinde, kayıp-kaçak bedeli dağıtım sisteminin işletilmesinin bir maliyet unsuru olarak kabul edilir. Kamu hizmetinin sürdürülebilirliği, bu maliyetlerin tarifeler yoluyla karşılanmasına bağlıdır. Şirketler, EPDK'nın belirlediği ve Resmi Gazete'de yayımlanan bu düzenleyici işlemleri uygulamakla görevli birer "icra organı" gibi hareket ederler. Bu yönüyle, şirket ile tüketici arasındaki hukuki ilişki, her ne kadar bir abonelik sözleşmesine dayansa da, bu sözleşmenin fiyat unsuru "idari bir tarife" ile önceden ve tek taraflı olarak belirlenmiştir.

Sözleşme özgürlüğü ilkesi, elektrik abonelik sözleşmelerinde fiyatlandırma bakımından kısıtlıdır. Tüketici ile şirket, fiyatı serbestçe müzakere edemezler. Bu durum, elektriğin bir tekel hizmeti (dağıtım aşamasında) veya düzenlemeye tabi bir piyasa faaliyeti olmasından kaynaklanır. Dolayısıyla, bir tüketicinin "bu kalem sözleşmede müzakere edilmedi, o halde haksız şarttır" şeklindeki savunması, tarifenin kanuni ve idari doğası karşısında geçerlilik kazanamaz. Zira bedel, sözleşme maddesinden değil, kanuna dayanan Kurul kararından güç almaktadır. Hukukumuzda, kanun veya kanuna dayalı idari düzenleme ile belirlenen bedellerin "haksız şart" olarak nitelendirilmesi mümkün değildir.

İDARİ DÜZENLEYİCİ İŞLEMLERİN BAĞLAYICILIĞI

İdare hukukunda "düzenleyici işlem", idarenin yasaların verdiği yetkiye dayanarak, genel, soyut ve objektif kurallar koymasıdır. EPDK Kurul kararları, bu nitelikteki işlemlerin en tipik örneklerindendir. Bir Kurul kararı ile belirlenen elektrik tarifesi, o kararın yürürlüğe girdiği andan itibaren tüm ülke sathında (ulusal tarife ise) veya ilgili bölgede hukuki sonuç doğurmaya başlar. Bu işlemlerin en önemli özelliği, adli yargı mahkemelerinin bu işlemleri denetleme yetkisinin bulunmamasıdır. Anayasa ve yasalarımız, idari işlemlerin yargısal denetimini İdari Yargı'ya (İdare Mahkemeleri ve Danıştay) bırakmıştır.

Adli yargı hakimi, önüne gelen bir alacak davasında, dayanak olan idari işlemin (tarifenin) yerindeliğini veya adaletini tartışamaz. Hakim, tarifeye uygun bir tahsilat yapılıp yapılmadığını denetleyebilir ancak "bu tarife yanlıştır, o yüzden uygulanmamalıdır" diyemez. Eğer bir tarifede hata olduğu düşünülüyorsa, bu ancak İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) çerçevesinde açılacak bir iptal davasıyla çözülebilir. Nitekim 4628 sayılı Kanun’un 12. maddesinde yapılan değişiklikler, Kurulun yaptırım kararlarına ve düzenleyici işlemlerine karşı yetkili idare mahkemesinde dava açılabileceğini açıkça hükme bağlamıştır. Bu hüküm, sistemin yargısal denetim yolunu netleştirmiştir.

Hukuki güvenlik ve istikrar ilkesi gereği, idari işlemler iptal edilinceye kadar geçerlidir. Eğer bir tüketici hakem heyeti veya mahkeme, "kayıp-kaçak bedeli hukuk ve hakkaniyete aykırıdır" diyerek iade kararı verirse, aslında yürürlükteki bir idari düzenleyici işlemi (tarifeyi) fonksiyonel olarak iptal etmiş olur. Ancak adli yargının idari işlem iptal etme yetkisi yoktur. Bu durum, kuvvetler ayrılığına ve yargı yolu ayrılığı ilkelerine aykırılık teşkil eder. Dolayısıyla, geçerli bir Kurul kararına dayanan bedellerin tahsili, hukuka uygunluk karinesinden yararlanmaya devam eder ve iade taleplerinin reddini gerektirir.

TÜKETİCİ HAKEM HEYETİ KARARLARININ DENETİMİ

Tüketici Hakem Heyetleri, tüketiciler ile satıcı/sağlayıcılar arasındaki uyuşmazlıkları basit ve hızlı bir şekilde çözmek üzere kurulmuş kurullardır. Ancak hakem heyetlerinin yetkisi, özel hukuk uyuşmazlıkları ile sınırlıdır. Bir uyuşmazlığın temeli idari bir düzenlemeye dayanıyorsa, hakem heyetinin bu düzenlemenin geçerliliğini sorgulama yetkisi yoktur. Elektrik faturalarındaki kayıp-kaçak bedeli gibi Kurul kararıyla belirlenen kalemler hakkında hakem heyetlerinin verdiği "iade" kararları, genellikle bu yetki aşımı nedeniyle yargı denetimine takılmaktadır.

Hakem heyetleri, tüketiciden "kullanmadığı elektriğin bedelinin istenmesini" hakkaniyete aykırı bulabilmektedir. Ancak yukarıda açıklandığı üzere, kayıp-kaçak bedeli bir "tüketim bedeli" değil, "sistem işletim maliyeti" ve "tarife unsuru"dur. Elektriğin aboneye kadar ulaştırılmasında sistemde meydana gelen kaçınılmaz kayıpların ve kaçak kullanımın mali yükünün nasıl paylaşılacağı, devletin ekonomi ve enerji politikasıyla ilgili bir tasarrufudur. Hakem heyetlerinin bu makro-ekonomik ve idari politikaları "haksız şart" çerçevesinde değerlendirmesi, 4628 sayılı Kanun’un getirdiği özel hukuk rejimini göz ardı etmek anlamına gelir.

Yargıtay, hakem heyeti kararlarına karşı açılan itiraz davalarında, mahkemelerin tarifenin yasal dayanaklarını incelemesi gerektiğini vurgular. Eğer tahsil edilen bedel, o tarihte yürürlükte olan ve EPDK tarafından onaylanan tarifeye uygunsa, davanın (itirazın) kabulü ile hakem heyeti kararının iptali gerekir. Mahkemece, tüketicinin bu bedellerden haberdar edilmemesi veya sözleşmede açıkça yazmaması gibi gerekçelerle davanın reddedilmesi, "tarifeye uyma zorunluluğunu" ve "idari işlemin bağlayıcılığını" sakatlayan bir yanılgılı değerlendirmedir.

YARGISAL DENETİM VE HUKUKİ SONUÇLAR

Kayıp-kaçak bedeline ilişkin hukuki uyuşmazlıklarda yargı yolu ayrımı, sistemin temel direğidir. Adli yargı (Tüketici Mahkemeleri vb.), somut olayda tarifeye uygunluk denetimi yapar. İdari yargı ise, tarifenin bizzat kendisinin (Kurul kararının) hukuka uygunluğunu denetler. Eğer bir Kurul kararı Anayasa’ya veya kanunlara aykırıysa, bu karar Danıştay veya İdare Mahkemeleri tarafından iptal edilir. İptal kararı verildiği takdirde, bu karar geçmişe etkili olarak o tarifeyi hukuk aleminden siler ve o zaman iade talepleri adli yargıda gündeme gelebilir.

Ancak idari yargıdan bir iptal kararı çıkmadığı sürece, tarifeler "yasal bir borç" doğurmaya devam eder. Hukukumuzda "Anayasa'ya aykırılık" veya "hukuka aykırılık" iddiası, ilgili mercilerce tescil edilmedikçe, bir idari işlemin uygulanmasına engel teşkil etmez (yürütmenin durdurulması kararı hariç). 6352 sayılı Yasa’nın 64. maddesi ile elektrik piyasasıyla ilgili davaların öncelikli işlerden sayılacağı hükme bağlanarak, bu belirsizliğin hızlıca giderilmesi amaçlanmıştır. Bu hızlandırma, piyasanın mali dengesinin bozulmaması için kritiktir.

Sonuç olarak, elektrik faturalarındaki kayıp-kaçak, sayaç okuma, dağıtım bedeli gibi kalemler, EPDK’nın kanunla verilen yetkisine dayanarak belirlediği ve lisans sahibi şirketler için uygulanması zorunlu olan tarife unsurlarıdır. Bu bedellerin tahsili idari bir düzenleyici işlemin gereğidir ve bu işlemler iptal edilmediği sürece tüm gerçek ve tüzel kişileri bağlar. Tüketici mahkemeleri ve hakem heyetleri, idari bir işlem olan tarife kararını yok sayarak iade kararı veremezler. Hukuk devleti ilkesi, yargı yolu ayrılığına saygı gösterilmesini ve idari işlemlerin denetiminin uzmanlaşmış idari yargı mercilerince yapılmasını zorunlu kılar.

HUKUKİ SORU VE CEVAPLAR

Bu makalede yer verilen değerlendirmeler, Yargıtay’ın emsal nitelikteki kararları esas alınarak ve resmi internet sitesinde yayımlanan metinler üzerinden hazırlanmıştır. Ancak olası güncellemeler ve hata ihtimallerine karşı, ilgili kararların kullanılmadan önce mutlaka Yargıtay’ın resmi kaynaklarından teyit edilmesi gerekmektedir.